一、《通知》主旨與當前的意義
在2021年9月24日,國家發展改革委員會等十一個部門發布《關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》(下文簡稱《通知》),要求推進整治虛擬貨幣“挖礦”活動。《通知》認為,虛擬貨幣“挖礦”活動是通過專用“礦機”計算生產虛擬貨幣的過程,一方面,其大量消耗能源,碳排放量大,對社會貢獻與價值有限;另一方面,虛擬貨幣生產、交易環節衍生的風險越發突出,對節能減排帶來不利影響。值得注意的是,在5月21日,國務院金融穩定發展委員會召開第五十一次會議,會議提出堅決防控金融風險,打擊比特幣“挖礦”和交易行為。因此,這次《通知》的發布,意謂著以規范性文件的形式,具體明確了國務院金融穩定發展委員會的會議精神,依規行政,進一步推動各地方政府具體落實國家政策。
在具體舉措方面,《通知》嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目,要求加快存量項目有序退出。在過去幾年,比特幣價格飛漲,受其“財富效應”的巨大吸引,比特幣“挖礦”成為一些資本競相追逐的產業,一些相關企業以大數據中心、云計算或區塊鏈等高新技術旗號,一些地方政府積極招商引資,對這些“挖礦”企業給予稅收或電價等方面的優惠政策。但是,“挖礦”產業一哄而上,產生很多問題。中國大陸地區比特幣算力曾長期占據全球算力的百分之七十以上,大量民間資本先后角逐這一行業,擠占了這些資本原可服務于實體經濟或其它數字經濟的機會成本;一些地方因此火電能耗巨大,或者本用于實體企業的部分水電被“挖礦”企業消耗,并造成國家碳減排的壓力;“挖礦”產業無止盡的狀大,比特幣系統算力的增強,帶動更多中國“散戶”加入“炒幣”大軍,存在金融風險漫延的可能。綜上,當前整治活動對促進我國產業結構優化,推動節能減排,按期實現碳達峰、碳中和的國家目標,防止更多民間資本甚至上市公司跟風進入“挖礦”行業,鼓勵資本更多地更好地服務于實體經濟,防范個人“炒幣”金融風險擴大,將具有一定的現實意義。
聲音 | 中央財大鄧建鵬:區塊鏈的法律監管必須跟上:中央財經大學教授鄧建鵬發文表示,推動區塊鏈技術與監管技術的融合。區塊鏈對立法與監管帶來種種挑戰,需要監管者和立法者轉變固有思維。可以借助區塊鏈技術和智能合約,將法律和合同條款轉化為簡單而確定的基于代碼的規則,這些規則將由底層區塊鏈網絡自動執行。未來,技術規則將越來越多地承擔起與法律規則相同的作用和功能。政府可借助代碼,通過將部分法律轉換成技術規則,由底層技術框架執行,從而減少監督和持續執行的需要,降低合規和執法成本,也減少法律文本固有的不確定性。當前,區塊鏈技術距成熟尚有很大距離,監管者可以通過不同形式,形塑新規范,影響代碼規則,最后通過程序自動運行實現區塊鏈的部分內部治理,節約監管資源。[2019/12/25]
不過,以往的整治活動存在“運動式”執法色彩。在推進國家政策與產業目標實現的同時,應盡最大可能避免“運動式”執法、產業政策大起大落對社會經濟的負面沖擊,使行政監管執法嚴格符合黨中央十八大以來一貫倡導的“全面依法治國”精神。《通知》特別提及在保證平穩過渡的前提下,結合各地實際情況科學確定退出時間表和實施路徑;要運用法治思維和法治方式全面推進虛擬貨幣“挖礦”活動整治工作,嚴格執行有關法律法規和規章制度,嚴肅查處整治各地違規虛擬貨幣“挖礦”活動;要積極作為、穩妥推進,既實現加快退出,又妥善化解矛盾糾紛,確保社會穩定。在整治活動中運用法治思維與法治方式,是該《通知》的一大亮點,應引起地方政府落實政策時高度重視。為此,筆者提兩點思考建議。
聲音 | 鄧建鵬:基于中國特殊優勢 中國完全有可能推出與Libra類似的體系:8月10日,證券日報刊發中央財經大學法學院教授鄧建鵬的文章《Libra的潛在風險與中國應對之策》,文章表示,針對Libra未來可能的風險與沖擊,筆者認為,中國應及時作出合理應對。如果中國能充分利用現有優勢,未來有可能把中國打造成世界領先的支付和數字貨幣體系,并在此基礎上形成新的金融基礎設施和生態場景。為此,以往的監管思維要適當調整,避免“一刀切”政策,轉向包容審慎。在國際上,現在已經有成熟的監管沙盒機制;在國內,自1978年以后則有非常成熟的試點機制。發行穩定幣,打通數字經濟,占據新經濟領域已是趨勢。參考英國監管沙盒與中國試點機制,監管機構授權某些互聯網企業,鼓勵其嘗試在限定的地理空間發幣,探索局部市場與風險防范等各種成熟經驗;探討穩定幣的對接與標準化機制;治理同步跟進,除反洗錢與外匯管制之外,還應關注諸如客戶隱私保護問題,穩定幣運行安全問題,個人數據權益保護的問題等。如果能夠通過上述穩定幣的發行試點,在設定時間內,由監管機構謹慎評估其風險,在風險可控的前提下,再把它推向市場與全世界。筆者認為,基于中國特殊優勢,中國完全有可能推出與Libra類似的體系。[2019/8/10]
二、“整治”活動的兩點法治思考
聲音 | 鄧建鵬:瑞士對區塊鏈技術領域的監管重點主要圍繞ICO:5月10日訊,近日,中央財經大學法學院教授鄧建鵬在《瑞士的區塊鏈監管政策與實踐》一文中全面分析了瑞士的監管政策,他表示,與日本和泰國等國家不同,瑞士對區塊鏈技術領域的監管重點主要圍繞ICO,將不同虛擬貨幣或者通證經由細致分類予以區別對待,不同類型的虛擬貨幣或者通證受不同法律管轄,同時將預融資的特殊情況納入監管范圍。瑞士監管規則另一亮點是,堅持“個案分析”原則,然后通過對主動咨詢法律合規的項目收取費用,降低監管成本。[2019/5/10]
首先,“整治”活動應與法治精神保持高度一致。此前個別地方政府為消耗本地多余的電能或廢棄的水電,推動本地經濟發展,增加就業崗位,曾以招商引資形式吸引一些“挖礦”企業前來投資設廠。個別企業投資規模巨大,在《通知》出臺前即與個別當地政府訂立具備合法形式的契約,約定地方政府所給予的優惠政策和相應期限。當前,《通知》要求各地方政府停止對虛擬貨幣“挖礦”項目的一切財稅支持,對地方政府已經給予稅費、房租、水電費等優惠政策的存量項目,要限期予以停止和取消。這意味著國家政策與個別地方政府此前同某些“挖礦”企業的約定將出現巨大背離,新的產業政策將給相關企業可能造成巨額損失。古人云:“法無信不立。”孔子指出:“言忠信,行篤敬,雖蠻貊之邦,行矣。言不忠信,行不篤敬,雖州里,行乎哉?”根據公平、誠信的法治內在精神,地方政府在責令“挖礦”企業有序退出,停止繼續給予相應優惠措施的同時,為防止“一刀切”式的落實政策,損害原本屬于合法經營的企業的利益,損害地方政府營商信譽環境,是否應給予相關企業適當補償,并給相關企業較為寬松的退出時間表,筆者認為可以考慮。
聲音 | 中央財大鄧建鵬:挖礦有效利用本可能被浪費的能源 因此有益于當地經濟增長:據證券日報消息,日前,國家發改委發布《產業結構調整指導目錄(2019年本,征求意見稿)》,將“虛擬貨幣‘挖礦’活動(比特幣等虛擬貨幣的生產過程)”列為淘汰類產業。中央財經大學教授、區塊鏈法律監管資深研究專家鄧建鵬表示,國家計劃淘汰類主要是不符合有關法律規定,不具備安全生產條件,嚴重浪費資源、污染環境,需要淘汰的落后工藝、技術、裝備及產品。“按照此意見稿,虛擬貨幣‘挖礦’活動(比特幣等虛擬貨幣的生產過程)一項未列明淘汰計劃或淘汰期限,若將來生效,應屬國家已明令淘汰或立即淘汰的條目。” 針對“挖礦”是否應直接被淘汰,鄧建鵬表示,對不具備安全生產條件“挖礦”活動,由于存在潛在風險,應及時淘汰,并嚴厲打擊“礦場主”的違法行為。此種“礦場”根據法律本來就應取締,無可厚非。 鄧建鵬稱,對于確屬浪費資源、污染環境的“挖礦”活動,則應及時淘汰。但對于“礦場”分布在國內電力資源(尤其是可再生能源,如水電、風電等)豐富但幾乎無法輸出的貧困地區,此活動有效利用本可能被浪費的能源,因此有益于當地經濟增長。[2019/4/12]
其次,國家后續政策的出臺應以此為契機,保持政策的連續性與可預期性,減少政策對經濟的過度沖擊,增強企業家和投資者對產業政策的可預測性,減少社會成本的無謂損耗。在過去,一些行業經常性地陷入“治亂循環”的怪圈,“放-管-抓”式的產業政策高度波動,增加了企業經營成本,與近年國務院出臺的《優化營環境條例》的基本精神存在出入。具體而言,互聯網金融風險專項整治辦工作領導小組于2018年1月下發文件,要求各地引導轄內企業有序退出“挖礦”業務。隨后國家發展改革委出具的《產業結構調整指導目錄(2019 年本)征求意見稿》將“挖礦”行業列為淘汰產業,各地方政府據之開始清除“礦場”。
聲音 | 鄧建鵬:虛擬貨幣支付可能造成國家稅收流失:鄧建鵬認為當前國內虛擬貨幣亂象頻發,表現形式多樣。他對《證券日報》記者分析稱,國內虛擬貨幣潛在風險主要表現在以下幾點:一是虛擬貨幣的廣泛使用或對國內法定貨幣發行及使用造成沖擊;二是在法無明文的情況下,廣泛使用虛擬貨幣支付可能造成國家稅收的流失;三是虛擬貨幣的使用超越了傳統的銀行賬戶或支付渠道,越過了當前傳統的金融監管模式,可能助推洗錢、恐怖主義融資、跨境資產轉移等違法犯罪行為;四是當前涉及虛擬貨幣盜竊案頻發,由于國內刑法尚無對此明確規定,地方法院對盜竊虛擬貨幣持有不同的判斷標準,導致虛擬貨幣持有者權益無法得到有效保障,同時國家無法有效打擊違法犯罪者。[2019/3/9]
但是,在2019年11月,國家發展改革委員會正式頒布《產業結構調整指導目錄(2019 年本)》,將此前征求意見稿中屬于淘汰產業的“虛擬貨幣挖礦”刪除。根據《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》,《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向、政府管理投資項目,制定實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。《產業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類組成。不屬于以上三類,且符合國家有關法律、法規和政策規定的為允許類,不列入《目錄》。在民商事領域中,法治精神貫徹“法無明文禁止即可為”。在沒有國家法規范明文禁止的前提下,意味著2020年元旦起“挖礦”行業屬于國家允許類的產業。受此產業政策調整及比特幣價格上漲等因素影響,2020年起中國大陸進入“挖礦”行業的民間資本繼續增加。此次《通知》再度提出將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業,將“虛擬貨幣‘挖礦’活動”增補列入《產業結構調整指導目錄(2019年本)》“淘汰類”。在增補列入前,將虛擬貨幣“挖礦”項目視同淘汰類產業處理,按照《國務院關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》(國發﹝2005﹞40號)有關規定禁止投資。這表明國家產業政策短期內調整太大。產業政策過度跳躍,將影響從業者對市場前景的穩定預期,沖擊行業的有序發展。政策波動巨大,投資者和經營者在從事市場決策時,難以預測未來該行業是不是可以干,難以判定市場的發展趨勢和政策走向。
針對上述問題,理應從法治思維給予規范。2019 年 2 月 25 日,習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議,會議強調法治是最好的營商環境,要依法平等保護各類市場主體產權和合法權益,在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。在經濟領域嚴格執行法治精神,賦予相關企業行業發展的確定性和市場的可預期性,根據事先經由合法程序通過的法律法規的相應規定,嚴格保障具體相關企業和公民的財產安全、交易安全及和其它相關的各種合法權益。
鄧建鵬:中央財經大學法學院教授、金融科技法治研究中心主任
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